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BOT融资

2006-6-19 　 　 Fname

　　一、BOT融资的涵义
　　BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，即建设—经营—转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商(一般为国际财团)。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。实质上，BOT融资方式是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。
　　BOT融资方式在我国称为“特许权融资方式”，其涵义是指国家或者地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资)承担公共性基础设施(基础产业)项目的融资、建造、经营和维护；在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。
　　BOT的概念是由土耳其总理厄扎尔1984年正式提出的。

　　二、BOT融资方式的特点和种类
　　1.BOT融资方式的特点。
　　(1)BOT融资方式是无追索的或有限追索的，举债不计入国家外债，债务偿还只能靠项目的现金流量。
　　(2)承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权。
　　(3)名义上，承包商承担了项目全部风险，因此融资成本较高。
　　(4)与传统方式相比，BOT融资项目设计、建设和运营效率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务。
　　(5)BOT融资项目的收入一般是当地货币，若承包商来自国外，对宗主国来说，项目建成后将会有大量外汇流出。
　　(6)BOT融资项目不计入承包商的资产负债表，承包商不必暴露自身财务情况。
　　2.BOT融资方式的种类。BOT融资一般指BOOT融资(即建设一拥有一运营—转让)。在实际运作过程中，BOOT融资方式产生了许多变形，因此，BOT融资方式是BOOT，BOO(建设—拥有—转让)，BTO(建设—转让—经营)，BOOS(建设—拥有—运营—出售)，BT(建设—转让)，OT(运营一转让)等融资方式的总称。各种方式的应用取决于项目条件，如BOO方式在市场经济国家应用较多，我国以公有制为主体，因此BOOT项目较多。从经济意义上说，各种方式区别不大。

　　三、BOT融资的运作过程
　　BOT融资的运作有八个阶段，即项目的确定和拟定、招标、选标、开发、建设、运营和移交。
　　1.项目的确定和拟定。首先，必须确定一个具体项目是否必要，确认该项目采用BOT融资方式的可能性和好处。这项工作通常是通过政府规划来完成的。有关部门将查明在某一特定期限内，是否需要一个发电厂、一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统或者对国家经济具有重要性的其他基础设施项目。然后，政府将重点研究采用BOT融资方式满足该项目需要的可能性。有时，也会由项目单位确定一个项目，然后向政府提出项目设想。如果决定采用BOT方式，那么，下一步就要写一份邀请建议书，然后邀请投标者提交具体的设计、建设和融资方案。
　　2.招标。
　　(1)招标准备工作。招标有几种不同方式，包括竞争性招标、单一来源采购或某种有限的招标办法。大多数招标者都会希望对潜在的投资者进行资格预审。经验表明，招标者不应以投标者人数众多为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资应该成为设计招标程序的出发点。
　　邀请建议书将提供关于项目的详细规定，列出必须达到的具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收入的性质和范围。在招标邀请书中最好还包括项目协定草案。从招标者的角度来说，这个阶段很重要。
　　一套高质量的招标文件，透明度高、招标和选标程序明确，对BOT融资项目的成功是至关重要的。有经验的投标者将招标文件和选标程序视为项目可行性和招标者做成该项目具有多大成功可能的重要因素，必须明确规定并且坚持各项竞争条件，否则会妨碍有诚意的竞争者参加竞争。
　　从招标者角度看，招标和选标过程将确定所需要达到的“标准条件”，并在很大程度上决定竞争和投资者的质量。经验表明，选定最合适的项目投资者即中标者是BOT项目能否成功的最重要的因素。
　　(2)标书的编写和提交。作为对邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起人通常会组成一个联营集团，共同提出一份满足邀请建议书要求的标书，一般说来，联营售团的成员在这个阶段会就费用分担、各成员在项目中应起的作用及可能的项目结构达成初步协定。如果涉及需要在项目参与者之间交流的保密性专利资料，那么，联营集团初步协定中还应包括适当的保密协议，或者由参与者另外签订这类协议。
　　联营集团将自己对项目的可行性进行更深入的研究，对作出开始融资的决定和增强其吸引资金的能力来说，这类研究将是一个至关重要的因素。然后，联营集团将争取潜在的贷款人、股本投资者及承包商和供应商初步表示兴趣，并签订初步意向书，以便在此基础上编制标书。
　　下一步则是联营集团编写和提交标书。邀请建议书应要求标书中列入一项可信的融资计划，尽管不一定是确定的融资承诺。投标过程可成为项目拟定过程的继续，在标书中可能增加邀请建议书中没有包括的许多细节。在某些情况下，应当允许在标书中对项目的一个或几个方面提出修订或提出替代性方案，以便更好地完成项目建设。
　　3.挑选中标者。招标者对响应邀请建议书而提交的标书进行挑选，选出暂定中标人，评估标书的成员应该包括政府官员，技术、财务和法律顾问等。
　　挑选BOT项目的标书，一般来说不会仅以价格为依据，挑选的依据应包括价格、可靠性、经验等因素以及所设想的拟议项目能在多大程度上给招标者带来其他利益。这类利益包括节约外汇、促进技术转让以及提供就业机会和为招标单位人员和承包商提供培训。
　　在某些情况下，招标者也许会通过与投标人直接谈判，对最低限制标书作出改进。但是，不应过分依靠这类进一步谈判，以免影响竞争性投标程序的公正。如果该程序的公正性受到损害，不但会影响目前BOT项目的顺利进行，而且也为今后BOT项目提供不好的示范。
　　在初步选定标书后，招标者请中标人制定并签署最后的合同文件。某些情况下，招标者将向中标人发出一份意向书。双方签字后，意向书将使当事方承诺真诚合作，通过谈判达成并签署一份最后项目协定，然后实施该项目。在有些情况下，招标者和中标人立即就项目协定中的未定因素进行谈判。
　　4.项目开发。投标的联营集团中标后就可以作出更确定的承诺，组成项目公司或确定项目公司结构。如果尚未组成这样的公司，必须提供建设项目所需的股本金。同样，在招标者接受的基础上，发起人可以开始或再次与承包商和供应商联系，争取对有关条件和价格作出更明确的承诺，这些承诺将进一步确定项目建设的成本。
　　得到这些承诺后，项目公司就可以同政府就最后的特许权协议或项目协定进行谈判，并就最后的贷款协定、建筑合同、供应合同及实施项目所必须的其他附属合同进行谈判。在谈判这些相互关联的合同过程中，必然对项目继续进行进一步深入的研究。
　　经过谈判达成并签署所有上述协定后，项目将开始进行财务交割，财务交割日即贷款人和股本投资者预交或开始预交用于详细设计、建设、采购设备及其顺利完成项目所必须的其他资金。
　　5.项目建设。一旦进行财务交割，建设阶段即正式开始，当然，并不是所有特定项目都可以清清楚楚地分成这几个阶段。有些情况下，一些现场组装或开发，甚至某些初步建设可能先于财务交割。但是，项目的主要建筑工程和主要设备的交货一般都是在财务交割后，那时才有资金支付这些费用。
　　工程竣工后，项目通过规定的竣工试验，项目公司最后接受而且政府也原则上接受竣工的项目，建设阶段即结束。
　　6.项目运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。
　　7.项目的移交。特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交，或者项目发起人象征性地得到一些政府补偿。政府在移交日应注意项目是否处于良好状态，以便政府能够继续运营该项目。

　　四、BOT融资的招标、投标、评标程序
　　BOT融资在我国的运作，是采用公开的竞争性的招投标方式进行的，一旦项目建议书得到批准，即进入到招投标程序。
　　1.资格预审。要对投资者的法人资格、资信情况、项目的产业能力(包括技术、组织、管理、投资、融资等能力)、以往的经验和业绩进行公开评审。
　　2.招标。BOT融资的招标文件包括主件和对件，主要有以下内容：投标者须知(含评标标准与程序)；投标书内容的最终要求；项目的最低标准、规格与经济技术参数的规范；特许权协议草本；政府部门提供的条件。附件至少对以下参数作出说明：外汇汇率；通货膨胀及贴现率；建设期和项目筹备期；项目经营和收费标准；收费标准调整所使用的方式和参照的指数等。
　　3.投标。投标者一般均为联合体，投标者至少应按投标须知提供以下文件：投标函；项目可行性研究报告，项目融资方案；项目建设工期与进度安排；投标保证金；招标文件要求的其他文件。
　　4.评标与揭标。由国家发展计划委员会组织中央、地方政府有关部门、项目发起人，以及熟悉项目的技术、经济、法律专家参加，进行公开评标。选出最具有资格的投标者，对特许权协议进行确认谈判后进行公开揭标。国家发展计划委员会的主要职责是保证评标的公平、公开和公正。整个过程应依法由公证机构进行监督。

　　五、BOT融资项目中特许权协议的主要内容
　　BOT项目中特许权协议的主要内容包括：特许权协议签约各方的法定名称、住所；项目特许权内容、方式及期限；项目工程设计、建造施工、经营和维护的标准；项目的组织实施计划与安排；项目成本计划与收费方案；签约双方各自权利、义务与责任；项目转让、抵押、征收、中止条款；特许权期满；项目移交内容、标准及程序；罚责与仲裁。

　　六、BOT融资项目的风险分担原则
　　项目公司自行承担项目的融资、建造、运营和维护等商业性风险。对项目公司不能预测而带来的风险采取以下承担原则：
　　1.由于国家政策、法律法规的变化致使项目公司受到实质性的影响，政府部门可以通过调整收费价格，延长特许期限或采取其他相应措施予以补偿。
　　2.自然不可抗力因素由项目公司通过保险方式承担。
　　3.政治不可抗力，可通过协议协商加以解决。

　　七、BOT融资项目中各方的权力与义务
　　1.政府部门对项目公司的活动依法进行监督、检查和审计。如发现有不符合特许权协议的行为，有权要求采取修正措施，如拒不接受，有权进行处罚。
　　2.出于项目融资的目的，项目公司可以通过抵押等方式转移自己在特许权协议中合法拥有的权利与义务。
　　3.现有的特许权项目已能满足需要，签约方的政府部门不再投资重复建设与之有过度竞争性的另一个项目。
　　4.项目公司所组织的投标活动，同等有限选择国内的设备供应商、工程承包商等，以促进公平竞争。
　　5.特许权项目的工程设计、建造施工、经营和维护人员要雇用本地劳动力，井组织培训。
　　6.政府依法保证项目公司将其收益所得人民币，按有关规定兑换外币，以对外支付外汇。

　　八、BOT融资项目中政府的监督与管理
　　在BOT政府框架中规定了对以下行为的处罚条款：
　　1.不履行规定的权利、义务的。
　　2.不按特许权协议规定的标准施工建设及滥收费的。
　　3.经营管理不善，设施、服务低下的。
　　4.对环境造成污染不予以改进的。
　　对以上行为国家和地方政府视情节轻重，将给予警告、罚款、停业整顿，没收非法所得、取消特许权等处罚。

　　九、BOT融资项目的争议解决方式和适用法律
　　1.适用于国内法律和国务院颁布的行政法规。
　　2.政府与项目公司的商业性的争议提交仲裁解决。
　　3.项目公司与其客户的争议，按其性质也可提交法律程序解决。

　　十、BOT融资方式的新发展
　　有专家提出，电力工业利用BOT融资方式应该转变思路从BOT起步。
　　这是由于中外双方各有各的期望，使得BOT方式长期未能推开，而矛盾的焦点集中在“建设”(即B)，为了使国外资本和中国电力部门能够找到更多的融合点，应该从TOT起步。
　　所谓BOT，是指中方把已经投产的电站移交(T)给外资经营(O)，凭借电站在未来若干年内的现金流量，一次性地从外商那里融得一部分资金，用于建设新的电站。经营期满，外方再把电站移交(T)给中方。这种方式由于避开了B中所包含的大量风险和矛盾，比较容易使双方意愿达成一致。
　　有专家指出，TOT方式对于中国电力企业的发展有以下几点好处：积极盘活国有资产，符合当前国有企业改革的大方向；为拟建项目引进资金，为建成项目引进管理，做到了有序开放；不必等待投融资体制改革取得进展，就可以着手操作；只涉及经营转让权，不存在产权、股权问题，可以避免许多争论；把电力市场与开放电力装备市场、电力建筑市场分割开来，使问题简单化。同时，境外资本也能从TOT中受益。这是进入中国电力市场的一条捷径，投资者可以尽快从高速发展的中国电力工业中分获利益。当然，由于TOT的风险比BOT小很多，投资回报也应该适当降低。另外，不仅是能源公司，金融机构、基金组织、私人资本等都有机会参与投资。

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