纠缠于那一场过渡 法律的尴尬应用，不如转头实实在在地清理和约束部门利益下的逐利热心。 有养路费是否违法的讨论最近成为社会热点话题，此类有关民生的话题总是以群情激愤开场，用几起行政诉讼案件点缀，最终以上诉者黯然神伤收场。 历经百年现代文明的洗礼，我们对法律工具理性的崇拜已经深入骨髓。这既表现在对立法的盲目信仰，也表现在对执法相对滞后的群体性无奈。于是，我们常常看到民众对于行政部门两方面的攻击：一是有法不依、执法不严；二是部门把持立法权使法律失去应有的公正。 抛开表面的意气之争，我们看到的实际上是转型期法律的尴尬处境，即法律无法挣脱行政的羁绊，几乎每部法律从立法到执法都离不开行政权力的背书。法治转型社会的重要特点，是法律虽然接踵而出，但因为立法与执法常常在传统行政组织架构的“掌心中舞蹈”，导致法律利益的部门化与单位化。目前热议的养路费违法就是典型。 被过渡的法律 争论的双方，一方执着于纯粹的法理，认为目前的有关征收养路费的行政规章背弃了1998年1月1日起实施，历经1999年和2004年两次修订的《公路法》有关“以（燃油）税代（养路）费”的立法意向，以行政法学方面的专家为代表；而另一方则紧紧抓住《公路法》有关补充条款不放，认为法律赋予了行政部门关于养路费的自由裁量权，各地交通管理部门多持此论。 令人惊奇的是，从《公路法》本身来看，两方的理解都不算错。全国人大常委会在1997年通过《公路法》时，有保留地认可了向车主征收养路费的做法，而1999年修订后的《公路法》，明确“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”，2004年全国人大常委会再次修订的《公路法》则根本不涉及养路费问题，以税代费的立法意图确实十分明显，法律界人士的认知并无大碍。 但在表达出以税代费的立法意向的同时，该法又处处体现出为过渡期留有余地的特征。如在1997年初次制定时就特别强调：“《燃油附加费征收办法》施行前，仍实施现行的公路养路费征收办法。并且，无论是1997年版的《公路法》，还是1999年修改后的《公路法》，在明确燃油税（燃油附加费）取代养路费这个大方向的同时，又都要求其具体实施办法和步骤由国务院规定。” 正是这样的瞻前顾后，导致该法并未体现出法律文本理当具备的清晰与明确。而1994年就动议的燃油税征收方案拖延十几年而不决，被法律授权的行政部门“立法不作为”，使过渡期法律行政运作空间被成倍放大，立法意向长期流于纸上谈兵。循名责实，名既不顺，遑论实质！ 争论双方交战正酣之时，交通部下发了《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，这标志明年的养路费将继续征收。而四川、广东等省均表示要从严征收养路费，郑州、常州等地养路费缴纳者的法律之路步履维艰，显示出行政部门维护自身权益一以贯之的决心。 谁在阻碍燃油税？ 一切根源于利益纷争、不透明的公共财政体系与不科学的决策。燃油税代替养路费会动到交通部门与石油企业两大巨头的“奶酪”，还将使地方政府的利益蒙受损失。交通部门的征收权与稽查权两大权力被剥夺，沦为纯粹的道路建设者与养路工，抵触强烈在情理之中。油价包含燃油税，将使我国油价与国际油价的真实距离与民众承担的各项外部费用水落石出，非石油企业所愿。养路费一旦被燃油税取代， 统一由税务部门征收，纳入国家财政预算体系，势必掀起新一轮中央与地方利益的博弈。 更严重的问题在于，各省道路建设与养护费用究竟多少才算合理并无规定，由各地自行论证。以目前我国中央审计部门的人力物力，点对点逐一审计是不现实的，而只能求诸于抓典型式的威慑作用。论证不科学、审计不严格、公共财政不透明，试图在此基础上建立一个以税代费的合理模型几无可能。油价涨落只不过给拖延燃油税提供了一个合适的理由。事实上，这一难题不仅存在于交通部门，也存在于一切税费改革领域，暴露出以往行政收费与公共财政的粗糙。 有人拿成功实现燃油附加费的海南省作为成功案例，属于混淆了两种不同性质的问题。应该看到海南省之所以能够成功，并不在于实行了狂飙突进式的改革。恰恰相反，那是一个步幅不大的温和改良，唯一激进的按照油费60%收取燃油费的改革举措也因为油价波动大、 消费者难以承受而取消。海南省仍然收费而不是税，经费使用权仍在地方而不在中央，收费计算仍然是粗疏的。汽油车按吨计算、柴油车按照养路费、过路费、过桥费、运输管理费“四费合一”收取固定费用。 社会进步的一大特征在于渐渐趋于群体理性。因此，与其浪漫地执着于燃油税、养路费之争，不如回过头来，要求地方政府在财政预决算中公开养路费的具体使用情况，并由异地独立的审计部门进行严格审计，对已审计出的滥用交通规费的行为进行法律惩处，以财政公开与法律惩处来约束利益部门的逐利热心，这样的步骤，比纸上谈兵地追究可疑的违法行为要切实得多。■ 作者简介：叶檀，《每日经济新闻》评论版主编，财经评论员 查看 叶檀 商界评论 的所有文章 进入营销论坛与作者交流 |
