印度学者眼中的中国社会现状
2019-05-11 全球品牌网  郑磊

请加微信公众号:xiangmu114


假如中国放手让干部们竞争,以推进中国的前所未有的经济增长,而且以波动起伏、无序和挥霍式的增长作为唯一代价,那么,得到的好处原本应超过其缺点。然而,这样做的副作用已经使得本以平等和社会联系为荣的中国社会,变成了世界上最腐败和不平等的国家之一。2006年的人均GDP是2010美元,但是按照国家统计局的数据,对于农村在册人口,一年的人均收入只有460美元。农村外出务工人员每月收入平均为130美元。这两类人构成了中国人口的三分之二。剩下的是城里人,享受每年接近5000美元的收入。农村和城镇的收入之比不是1:3,也不是像官方所声称的1:6,根据一些经济学家的估算,已经超过了1:10。这就难怪世界银行估算的中国基尼系数是0.495,远大于美国2007年的0.463,只比墨西哥略好[1]

收入不均现象在城镇人口中表现更突出。这可以从中国的豪华汽车(价格超过5万美元)销量上反映出来。2007年,在中国销售了176000辆豪华车,2008年这个数字可能上升到233000辆。作为对比,在印度有123000位百万富翁(按美元计算),基尼系数也上升到了0.365,然而2007年只售出了3500辆豪华汽车。

和中国爆发式的增长类似,不平等的上升,也是中央对各省的干部失去控制的直接结果。当世界上的其他国家将这种失控称作“自由化“和”改革“时,从历史的视角来看,这是对遥远过去的回归,是一种完全熟悉的治理模式。在皇朝时代,曾有谚语“天高皇帝远”;在二十世纪八十年代,特别是天安门骚乱之后的九十年代,中国的地方领导人从中央政府的突然衰弱中获益,迅速恢复到过去古老的治理状态。由此导致的地方干部对权力的滥用,成为社会不满的唯一的潜在原因。

并非地方干部积极性的发挥,或者所有公然违反中央指示的行为都是掠夺性的。比如1978年安徽省的干部擅自推行了耕作权私有化,负责管理村镇和省政府的地方干部,也经常会滥用或者忽略北京的指令,其动机往往会导致后者的惩处。不过这些通常是在困难或紧急情况下做出的集体决定,尽管这样做侵蚀了党和国家的合法性,然而在工人、农民、知识分子、退伍军人、律师和部分党员眼中并不是一回事。这可以追溯到中国分析家们所说的“一把手的绝对权力”,这个精辟的说法指的是包括制订法律,征收税费,授予或剥夺土地,地方企业集体化或私有化,制定价格,决定地方工资补助津贴,决定奖罚的各种权力。前沈阳市长慕绥新曾精辟地将这种权力总结为“中央的法令一旦下达,我不得不接受。但我只执行那些我认可的,不执行那些我不同意的”。

“一把手”的权力

在社会主义建设初期,党虽不能完全远离腐败,但干部被限制参与聚敛财富的非法活动的类型和途径,最常见的腐败包括:为了取悦上级党组织以获得提拔机会、特殊岗位和特权,为避免短缺而获取储备物资,在业绩报告上弄虚作假。以及为了让自己的工作单位得益而采取的非法活动。腐败的更常见的形式,出现在中国允许收入和财富积累在个人手中的时期。这这个方向上迈出的第一步是农业上的家庭承包制。允许农民不仅可以耕种自己的土地,而且在交售给国家的公粮之外,可以自己决定生产多少。余粮的销售催生了副食品自由市场,将农民从公社里解脱出来,允许他们到城里找活干,因此创造了第一个初步的劳动力市场,也创造出了农村第一个“万元户”家庭。

中央领导明白农业私有化可能给农村带来的变化,所以对这个转向市场经济的初步尝试并不太情愿。实际上,假如不是七十年代晚期四川和安徽接连发生了自然灾害,地方干部可能也不会鼓足勇气,打破“文化大革命”给农业套上的模式。

持续的失业问题引发了迈向市场经济的第二步。国家承担了为每个高中和大学毕业生提供工作,特别是城镇里的工作机会,这逐渐演化成人浮于事和就业不足的危机。国家能够雇佣的人手毕竟是有限的,因而,“面临越来越严重的失业问题,政府只能撒手,允许个人在私营或乡镇企业找活儿谋生,这些企业和国有经济大不相同。”

1983年开始,政府通过了一系列法律,目的是扩大企业和家庭的自治权,将企业经营的责任放在厂长身上,将所有权和管理权分离,给予企业法律主体地位,建立了现代企业制度

然而,放开农业产生的个人激励和工业的情况大为不同。前者的土地使用权直接归属耕种的农民,但是在农业之外,甚至是在所谓的非国有领域,生产性资产继续由国家所有,受挣工资的政府和党的干部的管理。因此,那些被改革解放了的人们,在国有领域之外从事经营的人,并非是私营企业主,那还是几年以后的事了,他们实际是代表国家的中间人。

这就是容易出现滥用的情形。一旦国家停止支持这种财富的积累,滥用就无法继续维持下去。在计划经济体制下,那些掌握国家权力的个人很容易滥用权力。地方工作人员可以不遵守生产什么、以及向国家采购机构上缴多少产品的规定,这就是“一把手”问题的根源。

“一把手”不一定必须是党委书记,也可以是地方政府首长,国家机关或者公共机构。这个角色的不寻常的特点是除了对自己,对其他任何人都可以几乎不承担任何责任。 “一把手”现象的涌现,是国家从中央计划中退出,和将投资权授予地方、企业和市场的不可避免的结果。1984年,当时,中央决定将国有企业的控制权转交给地方政府。由此开始,史无前例地将自由裁量权转移给了地方首脑,同时对他们如何使用权力几乎没有任何监督。纽约城市大学政治学教授孙燕(译音)对“一把手”现象有深入研究,他总结道:“除了中央投资的项目,地方首脑掌握着企业、县、市和省的关键经济领域的审批权”。计划体系的科层关系取消之后,上边的管理阶层只有很少的渠道,去了解下级机构有没有违反日常规定。从土地私有化到公共项目,从融资到公益征收,从国有企业改革到发展援助,地方官员一只笔就可以批准。市场经济的出现和国家权力的市场化,带给“一把手”自我致富的机会,这是很难抵抗的诱惑。

多种多样的腐败

后改革时代的腐败不是起源于“一把手”现象,与后来的情况相比,干部们的起初伸向新领域的劫掠之手,还算是克制。最早出现的形式,是厂长、工会主席和党代表将企业的留存收益用来投资建立子公司或下属机构,它们无权控制价格和分配,不用承担母公司需要提供的那些社会福利。这类新投资通常是轻工业制造单位、车间、服务中心、百货公司和房地产公司。这些企业的成功,特别是1997年之前,大大提高了企业的集体收入。

把企业厂长、车间和工会领导以及党的干部的亲属安插进企业层的委员会,也成为一个新的受欢迎的途径。有时候这种做法也并不是那么有害。母公司原本可以帮助企业在竞争日益激烈的市场经济中保持优势,但是,母公司的收益分散到子公司,也剥夺了其在产品组合创新上的资源和管理专注,那样这实际上会导致子公司慢慢垮掉。

腐败的最初的个人形式可能是“套利”,即在正确的时间和地点,以受控的价格,在自由交易的市场购买和出售商品。机会来自价格“双轨制”,一个是计划供应的固定价格,另一个是自由交易的市场浮动价格,中央政府采用这个体制作为从计划经济到市场经济转型的一部分。“双轨制”形成了一个较长的过渡期,国有企业内部人按计划价格购买重要物资,然后将其中一部分按市场价格卖给其他用户,从而获取巨额利润。在一本篇幅不大的书:《现代化的陷阱》中,据中国学者何清涟估计,仅1986年一年,计划和市场间的差价就创造出了超过千亿元人民币的套利机会,其中约70%被装进了私人腰包。这笔套利的收益又通过投资股票市场被翻了好几倍,当然,里面充满了内幕关系交易。更危险的是,这些钱也用做房地产投机。

计划体制继续纠结着,经济决策权移交到了市、镇级的企业,贪婪变本加厉,腐败也更加个人化。在那里,“一把手”对于“成功”至关重要。典型的做法是“资产分割“,即出售一些工厂地皮,或者将国有企业的仍能盈利的生产线出售给新成立的子公司、集体或私营企业,那里是由受其代理人控制,通常是厂长、党委书记或高级行政官员的直系近亲。这些资产通常以跳楼价出手,由母公司或者国家来承担损失。

也许土地投机是“初始积累“的最丰厚来源。在1987年到1992年间,各级政府,从省到乡镇,都安排了土地,用来建设特别经济区或者开发区。地方政府只付给了失地的农民最少的补偿款,然后再把那些土地分配或者卖给投资者和房地产开发商。截止到1992年,建成了不少于6000个这样的开发区,但至少有一半从没有启用过。有不少开发区直到2005年被取消时,还没有引进过一个投资者。但是这并没有阻止地方政府继续拿地。为了满足快速的城镇化需求,中央政府把决定如何使用土地的权力交给了地方政府。这为开发商和地方官员之间的数百万项互惠交易提供了通道,无情地吞噬了农民的土地。而失地的农民很少收到足够的补偿费。

政府决定建立股票市场,以资本化大中型国有企业,允许其股份在市场上交易,给个人致富提供新机会。一些经理人和党的干部串谋压低股票价格,购买或安排购买大笔股票,为了推高股票价格,采取不成比例的高利润分红。

甚至连银行贷款也开始按价交易。事实上,银行业几乎被国有垄断,国家所有的商业银行的资金,几乎全部发放给国有企业,给银行经理创造了巨额的好处费,让他们对此趋之若鹜。在两位领先的中国经济学家的研究报告里,中国人民银行研究部负责人谢平和他的同事鲁磊,从3561位银行职员、企业经理、农民和私营业主的调查中,发现有82.2%的被调查人声称银行经理在发放贷款时,频繁或经常收受贿赂,平均贿赂金额达到贷款额的8.8%,好处费提前支付,或者以与银行维持关系的名义事后支付。

腐败成为痼疾

当市场经济变得成熟,交易途径和方式多种多样,每个交易涉及的金额也提高了,腐败的圈子更加微妙,涉及党政官员的职位更高,败露前掩藏的时间更久。从孙燕编辑的1986年、1990年、1992年以及2001年因腐败而被捕或惩处的高级官员名单,反映出党政机关的腐败之深,以及一些官员不断增长的贪得无厌。起初是9位副部长以上级别的官员(包括省长)被惩处了,他们受贿金额在5000元到38000元人民币之间。多数贿赂不是现金而是礼物,比如家用电器。其中四位并不是个人受贿,而是纵容属下、商业伙伴或情人受贿。

在第二阶段,有13个案子,受贿金额介于64000元到4千万元(准确地说是4600万)人民币之间,其中有12个人收受了现金贿款。除此之外,其中的两位,北京市长陈希同,在长达12多年时间里,和副市长王宝森,用公款为他们各自的情妇建造别墅。王宝森还被指控(截止畏罪自杀前)共贪污了多达2500万元人民币贿款。初期,那些贪官被捕前最长的在位时间是8年,而在第二阶段,最长在位时间延长到了12年,这是一个表明腐败已经更加严重的明显指标。

买官卖官

另一个反映政府系统内腐败在恶化的可信的指标,是不断增加的高层官员买官卖官的活动,这通常是“一把手”所为。在2004年早些时候,党的纪律检查委员会发出一个通告,声称4名高级干部在上世纪九十年代,通过买卖168个官职,获取了近3百万元人民币的好处费。每次交易价格从13000元到49000元不等,大概相当于其一年的工资。无独有偶,孙燕编辑了一份1995年到2001年最疯狂的卖官鬻爵者的名单上,包括了12名更高阶的党的干部,如市长、党委书记、省长、副省长,其中有6人通过任命、调动、提拔1015名官员,共收取贿款120万元人民币。还有一人不顾同僚劝阻,收取4万元,任命一位有过侵占公款前科的人到反贪局,这样他就得以通过此人监控和干扰对自己的案子的处理过程。另外一个人,河南安阳的副市长,从18次卖官中获得了139620元赃款,其中一次是任命早前因失职而被撤的厂长担任副市长。

这些官员之所以愿意拿出大笔钱来“投资”乌纱帽,反映出他们自信能够很快就捞到同样甚至更多的钱。更严重的是,高层官员接受这种贿赂的愿望反映了他们就是这种行为的受益者,之后也准备原谅这样的腐败。腐败由此变成一种特殊的“个人企业”行为,并通过有组织的干部网络在政府部门间实施,其中每个参与者都有自己的利益份额。

有两个例子可以形象地说明了腐败对中国国家的毒害之深:郑州火车站有三个人,一个事零售服务公司的经历,曾是省里公用公司的官员,做过私营企业主,有权分配车皮和计划外运输,通过向私营货运代理公司出售这些资源赚了几百万元。为了说服车站的官员配合,他们给至少50多名铁道官员送过回扣。

2005年12月27日,北京地方法院判处田凤山,原国土资源部长(2003年以前任此职),受到17项指控,受贿金额高达440万元人民币(约合543000美元)。在他担任部长之前,曾是黑龙江省省长,1995年到2000年之间他在那里靠买卖政府官位、为项目融资,从农民手里拿地然后转卖给房地产开发商,运作着一个油水很大的贿赂机器。田某因主动交代并积极配合追回部分受贿财产,而被免予死刑惩处。但是,以他在黑龙江的地位和声望,人们认为那50万美元的贿款不过是冰山浮出水面的一小部分而已。田某后来成为一本以黑龙江官场腐败为背景的畅销小说《大雪无痕》中那位幕后主角。

田某落入法网是因为其党内同伙之一的马晓东(译名),承认为了一项贷款曾交给田某10万元人民币,以及用80万元换取田某任命其为地方党委书记。马某当上党委书记之后,通过卖官鬻爵收取了2400万元人民币。随着案件扩大,黑龙江官场上层人物大批落马。在这些被处死或关押的官员里,有市高级人民法院的院长,市人民检察院检察长,副省长,人大副主任和至少10名市长、副市长。

在黑龙江的省会哈尔滨,绝大多数人相信,很多腐败圈里的人还在位,朱胜文(译名),前哈尔滨副市长,被报道在监禁时自杀。关于他的死亡,官方的说法是他从监禁处跳窗而出,但他的家人确信他是被人谋害,以防他说出更多贪污案件。

一个臭名昭著的高层腐败案是沈阳市长慕绥新,他深通“一把手”的权力规则。慕某和其副手马晓东在2001年被判处死缓。他曾经坚持将原本用来建造道德文化礼堂的土地重新拨给了一个知名的黑社会头目建购物广场。他被指控于2000年接受了超过600万元(约合135万美元)贿款,还有超过200万元的无法说明来源的收入。在被判处死缓后,他接受了记者采访,慕某说,他是从接受一些礼物开始,而不知不觉地走上腐败之路,此后益发不可自拔,越陷越深。“我原认为接受贿赂就是指提前与人达成肮脏交易,但就我的情况来说,受贿总是在事情完成之后,一般都是‘朋友’在节假日来看我时送钱,或者是在我生病等一些特殊场合。我原来并没想到这是犯罪。”

然而事实要远比其说法丑陋得多。慕绥新在沈阳经营腐败圈长达7年。他不仅指使副市长马晓东,这个网络还包括沈阳市政府系统120多位官员,其中有沈阳市高级人民法院院长和沈阳市人民检察院检察长。揭发慕某的周伟(译名)是一位70岁的党的老干部,因组织和提交向当局反映沈阳市领导腐败活动的请愿书,周伟于1999年5月未经任何审讯就被判处劳动改造。给他安的罪名是“扰乱公共秩序”,直到2001年4月才重获自由。那时,慕、莫等人已经被逮捕判监。已经发现的大量证据证明,这个腐败圈子很大,而且与有组织的犯罪有密切联系,一些成员仍逍遥法外。慕某的被捕,没有结束对周伟的人身袭击和不间断的骚扰。考虑到其他腐败官员可能做出干涉,北京决定将120多名腐败官员的审判转移到其他城市进行。

在反腐败中败北

在遏制腐败的努力中,中央政府对这类案件采取了前所未有的广泛的曝光。根据中央纪律检查委员会的说法,近5万名官员在2004年和2005年被惩处,超过1000名干部自杀,另有8000多人逃往海外。

腐败如此严重,北京为此做了艰苦的努力,挖出并惩办违法官员。如果不这样做,公众觉醒滞后,可能会激发出更严重的事件。但是,这些努力只能算是部分成功。根据一项研究成果,在二十世纪八十年代早期的分权之后,中央政府只能直接管理7000名干部。既然政府和党的干部在市场经济建设中的最先为自己捞取好处,那么改革年代发生的普通市民从不遵守法纪到公开指责腐败,就一点也不令人惊讶了。

中央政府试图通过中国共产党中央纪律检查委员会(CCDI),监察部(MoS)和公检法这三个监督-诉讼机构控制党政干部的腐败。中纪委负责调查对党员的指控,监察部负责调查非党员政府干部的指控,既是党员又是政府官员的案子由双方共同调查。中纪委比监察部更重要、更有效。后者是1949年设立,1959年撤除,1986年重设的机构,其成员以非党员的官员居多,缺乏中纪委在党内的联系和相关经验。两个机构在组织结构和部门设置方面很接近,但实际上,由于其分支机构的负责人是在同级的党委书记或者政府首脑之下,所以效果大打折扣。理论上说,监察部和中纪委的地方负责人要同时向地方党委、部门负责人和上级的本部门主管报告。这一要求使得地方纪检委在向本组织上级机关提交案子时,需要先经过当地党委批准,从而降低了其威力。对于监察部门,也同样存在类似的限制。

这项要求最严重的缺陷是,由于纪检委或监察机关需要获得当地领导的批准,对于“一把手”几乎不可能采取任何措施。这又进一步降低了一把手承担责任的风险。这个规定给了那些领导们一种受到保护,刀枪不入的感觉,也解释了前面所说的那三位河南省交通部门的头儿,为何可以在短短四年时间里大肆贪污捞钱的原因。他们前任的暴露和受到惩处,并没有警醒继任人,因为他们不太相信自己会被抓住。这种念头根植于政治现实,不只是他有,地方政府党组织的“一把手”也有同样想法。

在中国各地,这类故事层出不穷。中央政府下了决心,但是一直没见成效。在公共生活中维持廉洁的努力,得到的结果却是有关腐败的触目惊心的数据。数据显示,被查处的案件数量,从1989年的39000件增长到了2001年的174000件。按照官员或党掌握的公共管理和社会组织有约1100万个职位计算,相当于每年每63个人中就有一人受到查处。同样,这个数据也反映出,对于贪污的指控,真正被正式调查的还是很少,被判罪的就更少了。也显示出缺乏惩处的意愿,对于资历很深的官员不愿意判罪。

1993年1月到1997年6月间,政府机关调查了731000例腐败指控,处理了669000违规者。主要处罚手段包括罚款、赔偿和降级。只有121500人,即18.2%被开除出党,有37500人,也就是5.6%被控罪。到2004年,这个数字降到了2.9%。

中国的真正威胁

腐败的无处不在,即便是在改革开始的头十五年,贿赂、套利、挪用、欺诈,买卖官职和人情,走私,已经显现在公众面前,在一定程度上侵蚀了中国政治体系的合法性。那个时期,看上去似乎大家都是获益者,没有失败者。虽然招来了人们的讽刺、挖苦、黑色幽默和打油诗,好在没有激起大的骚乱,中国继续全速进行改革。从某种程度上说,当今中国存在的骚乱威胁,来自于部分党的干部的另一种掠夺行为,那就是强取豪夺。

上述两者间最关键的差别,在于上面讲的腐败交易基本上是私下的,双方同意的,不涉及公众的行为。强取豪夺则正好相反:是国家干部通过手中权力汲取资源、金钱或者好处,不会达成共赢,而且是系统性的,广泛发生在国家和社会的界面。这是典型的寻租行为。

官员掠夺,各地都有发生,尽管那里也有约束人们经济行为的法律,特别是在农村地区表现得更为明显。国家掠夺的一种方式是降低农产品的价格,这在改革开放前很普遍,更有讽刺性的是,在改革年代也会不时重新浮出水面。它的起源可以回溯到很久以前的中国的城乡关系。第二种方式是新的,是转型期的特定产物,就是强制收购私人土地,而补偿很少甚至实际上没有任何补偿。这种情况在中央和各省都有,特别是在地方上更是普遍存在,也是造成当今农村群体性事件的最主要原因。

国家强制征收

为满足国家需要而强制征收是中国各历史时期的一个特征,在其他收入来源萎缩时,通常很容易导致危机,出现改朝换代。1911年之后,国民党南京政府也是如此。共产党宣称要推翻“三座大山”(帝国主义、封建主义和官僚资本主义),把农民从沉重负担中解放出来,从而获得了他们的支持。在建国后的一段很短暂的时期,农民确实成了主人,1949年到1952年的土地改革,超过五分之四的农村人口获得了对他们耕种土地的控制权。但是之后,随着两个不相关的运动又自动失去了。第一个是地方政府为了满足管理和发展的需要而重新征税,第二个是韩战爆发后,革命政权有工业化和军事化的压力。为了让征税工作降低成本和最大化效率,革命政权将税收下放到各级政府。为了激励地方政府,同时也是让它们发挥功能,北京容许其对农业征收不超过中央税收一定比例的附加税。由于早有先例,地方政府希望将这种做法形成法律条文。在1952年10月21日的一份报告中,根据对51个城镇的调研,廖鲁言(在党内负责农业事务)指出,地方政府的征收农民的各项费用已经超过了他们的收入的20%。

面对农民迅速上升的不满情绪,毛泽东发出了几项指示,要求地方政府把农业税先降低到不超过中央税收的15%,并进一步降低到7%。但是这没有产生任何效果。这样做既不能减轻农民的负担,也不能满足中央政府应对外部挑战所需。他通过农业集体化“解决”了这两个问题:用他自己的话说,就是“满头的散发抓不住,扎成辫子就可以一把抓了”。

1952年到1958年,一亿三千万个农户被编成七百万个互助组,然后合并入七十九万个农业合作社,最后组成了52781个人民公社。到了1958年,包括牲畜和家用品,农民手里的最后一件东西都交给了公社。公社成了农村基本的财政单位。1958年是大跃进开始的一年,后来演变成一场灾难性的大饥荒。差不多十年之后,发生了文化大革命。到1977年,中国农民的生活水准已经比建国初期还要糟了。

地方的掠夺

家庭承包制1978年首先在安徽发轫,1980年扩大到了全国,改变了农民的生活。这实际上是对个体农业经济的回归。六年后,谷物收购价格的显著提高给农民带来了显著收益,年收入提高了15%。不过,农民刚得到的富裕很快就又成了官场精英们剥夺的目标,中央巧妙地通过降低农产品价格向农民征税,也刺激起了地方政府的贪婪,他们根据中央发出的宽泛模糊的指引向农民征税和摊派费用。这种地方蚕食(如地方政府和干部的强取豪夺行为)的架构形成于解散人民公社的过程中。文革结束后,五万多个人民公社被解散,代之以两千个左右的乡。1984年到1985年,乡政府的数量增加到61766个。背后的原因和毛在50年代初的集体化是一样的:农业正在开始产生剩余,那么又可以对剩余征税了。为了让征税工作更有效率,中央政府再一次分权,并减少征税的点,乡镇政府因此获得了财政和行政自主权。在短短的六年时间里,乡镇政府就克隆了省政府的全套组织架构,包括六套管理班子:党委、政府、纪委、人大、政协和安全保卫部门,承担日常的财政、税收、治安、工商业、交通、公共卫生、农作物管理,以及包括水土保持、种子、蔬菜储存、农业机械化、动物饲养、食品和水产等农业技术陈桂棣和吴春桃用一句传统的中国谚语将之总结为“麻雀虽小,五脏俱全”。

乡镇政府不久就开始发展壮大,为乡镇政府工作的党员干部数量,从1979年的279万人增加到1989年的543万人,在1997年又达到了800万人,其中包括126万9千名国有企业下岗员工。那时,乡镇政府也做着和印度政府在1991年之前的四十年所做的同样的事-在地方组织里创造清闲而待遇优厚的职位,代替不再能产生工作岗位的工业部门创造就业。

乡镇和村也都在复制国家的管理结构。每个部门里的头头都配了小汽车、办公楼、内参和移动电话。每个高级干部的配置都是相同的。乡镇为了建立关系渠道,也会慷慨大方地招待银行家、企业家、高级干部和来访的外宾。这笔数额巨大的“行政开支”成了乡镇政府必须承担的固定成本,无论谁受损失,干部总是最后一个下岗或者被削减福利的人。农民以一贯调侃讽刺的说法将这种现象描述为“一顶草帽上支撑多顶官帽”,“龙多发大水”。

为了支付得起地方党和政府机关和下属机构日益增长的费用,国家以下发“红头文件”的方式,对农业和农民加重了强制性负担。这些文件增加的专门针对农业的税收,已经远远超出了正常农业税的行政管理规费,要求农民和劳动力分摊,规定如何建立村储备和乡镇计划基金,下发累积收入和利息的使用办法,为村干部支付工资,还要求乡镇政府出钱建设乡镇和村里的学校,落实计划生育政策,支付各种补贴,训练民兵,修建道路。所有这些需求都压在了农民身上。截止1990年,根据安徽省的估算,农民身上有多达149项各类税费。另一个嘲讽的说法开始在农村地区流传:

一个农民一边用铲子刨地,一边叨咕:“前三铲是用于向政府交纳古物和税款,接着三铲是为给公社书记、生产大队领导和生产小组组长发工资,再三铲是被那些狗娘养的(干部)大吃大喝、大手大脚挥霍掉了,只有最后一铲是归自己的。”

鲁西秀(译名),一位党的资深干部和安徽农业改革的先行者,在和陈桂棣和吴春桃谈话时总结了农民身上的税费所产生的效果:

“我们很多干部”,他说,“只看到楼房却不关心是谁盖的,只看笔直的道路却不关心谁出钱修的!一旦农民提高了一点生活水平,就马上开始压榨,好象那是‘唐僧肉’[在民间文学中,唐僧肉是受人欢迎的,一旦吃了唐僧肉就可以长生不老!]。任何人都可以鱼肉农民,他们真是可怜。在过去,我们开创的家庭承包制引发了全国性的轰动和影响,然而现在的情况是什么?家庭承包制带给农民的好处已经被地方政府一点一点地拿走了。可以说,现在的情况是:国家指标无法完成,没有足够的收成留给集体,而农民则几乎是一无所有!不得不承认,现在的干部是多么不了解农民,多么忽视农民,很少有干部能成为农民的朋友。”

1985-1991年,中央政府发出了至少4个指示,要求祛除农民的额外税负[2]。这是中央头一次压制地方政府,并给予农民一些权利,尽管如此,也没有停收加在农民身上的非法规费。1991年,全国农民的人均净收入的只比前一年增加了9.5%,这还是以当期价格来算,而同期的“村提留和乡统筹费”却增长了16.7%。1992年发生的变化更糟,但很多人没注意到:强制用现金代替志愿劳动,从此以后,各项收费、税款、捐款都得用现金支付。

陈桂棣和吴春桃在回顾何以此类问题再次出现时发现:

每个被终止的收费项目都无疑会影响到这些或那些政府部门的利益,而他们很快就新造出一套不包括在受限制清单里的不同的收费项目。即便是被明确禁止的项目,那些部门仍能找到重申这些项目的新的依据,并由这些部门在新文件中重新做出规定,或者由代表同一利益的机构在官方讲话中重新提出。有时候,连这样绕圈子的做法都不需要,在文件中直接忽略或者不采取任何措施,就可以照旧执行以前的规定。

但是更糟糕的事情接踵而来。中央政府在1994年大幅修改了税收制度,地方政府的收入受到了一些影响,北京曾试图通过税收转移的方式来弥补其预算赤字,这个比例相当于全部支出的四分之一。但是,正如陈桂棣和吴春桃提到的,税收改革将增收的权力转移给了地方政府,而且支配剩余收益的职责也并没有变化,仍归属于地方政府。其结果是,省级政府在留下足够自用的资金之后,只有能力向部分地区拨款,地区向县,县向乡镇的拨款也依此办理。这样层层扣留的结果是,乡镇只能从中央划拨资金里获得很小一部分,缺口部分都要靠自己解决[3]

结果自然是可想而知了。县和乡镇政府不仅收取法定的农业税和农业特产税,还随意地提高对农民和企业的收费。陈桂棣和吴春桃提到“根据农业部的统计,1995年,农业两税(农业税和农产品税)比前一年提高了19.9%;对农民收取的“三项提留和五项综合计划费”同比提高了48.3%;所有社会负担,包括行政和公共机构费、罚款、集资款和募捐同比提高了52.22%。正是在所谓的税务改革以后的年份,三分之一省、自治区和直辖市的农民负担超过了国家规定的上限还高5%。

1994年税务改革的政治成本,在两年后就显露了出来,中国经济当时正处于衰退状态。乡镇企业的利润下降了,越来越多的企业陷入亏损,乡镇和村政府对农民的掠夺更是变本加厉。陈桂棣和吴春桃花了两年时间(2001-2003)调查,发现地方政府至少征收过269项各种杂费。并非只有地方政府热衷于干这种事。根据两人从负责监督农民负担的中央部委收集到数据,仅在中央层面,政府机关发出了至少93个文件涉及收费、集资、捐款,涉及23个部、委、局、办。

不断加剧的无力偿还,也阻挡不住地方政府大手大脚和摆谱的花销。盖豪华的楼宇是其中一项乐此不疲的活动,这些建筑通常会以某种名义,比如党委和行政楼、团委、医院以及娱乐中心兴建。这些楼堂馆所,不仅是盖在富裕的或者沿海的乡镇,为了攀比,贫困省份在当地的中心区域也在盖。引起北京关注的一栋建筑,是广东湛江的一个带精致花园的五层现代化大楼,据说那是给扶贫办公室用的。该楼耗资1100万元人民币(约145万美元),只供20个职员使用。炫耀性的官方建筑风促使中央发出警告,如果这种风气继续下去,将会威胁党的执政。

贪婪索取经常会演变成罪恶。一个令人震惊的例子是,一些党的干部滥用计划生育法规从农民手中榨取钱财。陈桂棣和吴春桃是这样写的:

诸如计划生育这样一项好的政策,一旦落入村干部之手,很快就蜕变成各种可怕的活动。在二十世纪九十年代,濉溪县有多达10万名没有户口的孩子(超生的儿童)。利辛县的司法机构公布了一个从轻判决的令人震惊的案件。从1998年12月3日到1999年5月这个案子告破,该县孙庙镇的三个干部李明(译名)、袁志东(译名)和李鹏(译名),在经营人口学校的掩护下,雇佣打手,购买车辆,以“超计划生育”、“未批准生育”和“妨碍公务”等名义,从孙庙乡的22个自然村的农户家里,强行拉走了200多位无辜的村民,投入到他们自设的监房。通过这种可怕的非法监禁手段,他们从农民手中搜刮了巨额钱财。他们的三处监房非常恐怖,所有窗户都被封起来,没有电灯,即便是白天,也像夜里一样黑暗。屋内恶臭扑鼻,拘押者没有任何排泄设施。被监禁的农民带着自己的被褥,被强迫睡在到处都是污秽排泄物的地上。那简直就是一幅地狱的景象。。。

囚禁这些农民的唯一动机就是为了钱。汝子培(译名)是双庙村人,曾在外地打工多年,有一些积蓄,因而成了搜刮的目标。他是在1998年12月12日被抓走,18天后在交纳了8000元后被放出来。在同一天被抓走的其他三位曾出外打工的农民周立迅(译名)、周立夫(译名)和周国运(译名)被关押了5天,他们被释放前交了10000元。六十多岁的马月容(译名),来自汝寨村,家里刚失过火,身上没有钱,结果他被关押了170天,耳朵差点失聪。

一位名叫马英(译名)的孕妇,以“未经批准怀孕”和生子被他们关押,在那里,她遭受了各种折磨。当马英的父亲马学艺(译名)和她的妹妹马三英(译名)获悉后,找到监禁她的地方,两人被扣留下来代替马英坐牢。

陈桂棣、吴春桃为自己的勇气和奉献精神不得不有所付出。《中国农村调查》一书在2003年北京图书展亮相,首印了10万册的无删节版,一个月内全部售出。2004年3月,在15万册已经被售出后,该书按照上级主管部门的要求从书架上撤下来。该书被查禁后,一名曾在调查中出现过的叫张西德(译名)的官员,控告作者在“白庙镇事件”的描写中诋毁中伤了他。张某是在他担任党的一把手的县里打的官司,毫无悬念地赢了这场官司。

当地法院不仅宣判作者罪名成立,更将该案转为对作者的政治指控。更有甚者,全国的媒体对此全部失语,没有报道过这次荒谬的法庭审判。2004年12月,庭审结束,审判不到一年时间。2004年12月,新任安徽省委书记点名批评了这本书,曾经连载过作者的另一本有关正义审判的书的党报,突然停止了连载。同一天,一帮地痞流氓用砖头袭击了他们的公寓,但没人对此进行调查。不久,陈桂棣被要求辞职。石头袭击又持续了20个晚上,直到这对夫妇和孩子逃离安徽省会合肥,躲到东南部的江西省的一个遥远贫穷的地方。

陈桂棣夫妇尽管遭到了骚扰,但是他们的作品并没有被湮没。由中国社会科学院出版的《2004中国社会蓝皮书》确认了在农村地区社会紧张状态在上升,与上世纪九十年代的衰退有密切联系。该书总结道“社会紧张的一个主要来源是农村地区存在用政治代替对农民的关照,以及忽视他们的需求的倾向,更糟的是,损害了他们的利益。”

蓝皮书引人注目地承认了,正是给予乡镇政府管理预算的自由权,发展出了干部和农民之间的弱肉强食关系。在丰裕的1980-1995年,他们雇佣了大量富余人手。由于1994年的税务改革,继而是90年代大批乡镇企业经营受困,耗尽了他们的收入。其他收入来源也被耗完之后,大多数乡镇都债务缠身。近三分之一的县和三分之二的乡负债。其结果是80%的乡连正常发放工资都很困难。蓝皮书确认了独立研究者的调查发现(在第3章引用),认为这迫使乡政府从农民身上榨取更多的钱财。根据国务院发展研究中心赵树凯的说法,2004年乡干部的数量大约是80年代的3倍之多,县乡政府只能靠全部财政收入的20%来养活71%的公务员。

蓝皮书也得出结论,农村紧张的上升是各级地方干部与农民之间矛盾的产物。农民用编唱讽刺顺口溜的方式来表达他们的无助:

7只手,8只手,只只伸向农民的口袋

你也收,我也收,他也收,农民在发狂

你也筹,我也筹,他也筹,农民真可怜

要谷物,要钱财,还要拿命来

防火,防贼,防干部

不满的根源

1978年到1980年,农民重新获得了对土地的控制权,但是这种状态只维持了很短的时间。1986年,中央政府通过了土地管理法,允许村委会将土地出租给企业家。响应“摸着石头过河”的号召,中央政府允许深圳于1987年率先试验。深圳成功地拍卖了几幅土地,引出了1989年先由全国人民代表大会首次立法,后经国务院同意,允许土地租给非农业使用者。

这些法规的目的是开创土地交易市场,满足日益增长的非农业用地需求。但是经济改革和财政放权,使得对生产资源的竞争很快变成了农民的潜在威胁。就农业而言,根本原因是地方干部不愿意放弃之前掌握的全部权力。为了结束食品紧缺局面,各级地方政府想收回决定农民生产什么的权力,只允许农民从中分一些好处。政府没有将土地的所有权交给农民或农户,只是将耕作权转给了农民。所有权仍以某种农村集体所有的形式存在。在对全国范围内271个村的调研反映出,即使在90年代后期,农村土地所有权也都属于不同的农业集体。其中,105个行政村是土地所有者,119个村把生产组作为土地所有者,39个村的土地同时归村和生产组所有。没有一个村的土地是属于个人的。结果,当有机会将土地出售给工厂或房地产商的时候,决定权还是在控制了村级行政的干部手中。而且,当大型项目需要的土地涉及几个村庄或生产组的时候,乡或者县干部也会插手出售土地。

既然没有真正的土地交易市场,农民发现很难评估手中即将被拿走的土地的价值。由于没有权力,他们只能得到上级认为需要支付给他们的钱。补偿款不仅很少,而且完全是地方干部主观决定的。在城市和较大的乡镇的城郊结合部,可以给失地农民提供一个有固定工资的工作,作为补偿的一部分。早期有一则报道,1993年,在四川省某市,超过2万农民在失去土地之后仍无法安排工作。在上海郊区的一些村,很多农民因为当地没有那么多工作机会而无法安排。结果是,他们接受了每月200元的补助,这笔钱远少于耕作的收入。

全部用现金补偿并不是较好的方式。香港的投资流入珠海、汕头、广州和珠江三角洲流域,引发了开放经济特区的热潮。这些省份的乡镇和城市把大块的土地投放到租赁市场,热度之高以至于1992年香港资本市场融资额的约10%都流到了这些省份。他们的成功激励了更多的省份跳上车,追赶这个浪头。在1992年底到1993年中,全国各地都加入了争相设立经济特区的竞赛。从台湾和韩国的资金也大量流入,1993年,据某些机构统计,新流入中国的资金中,有十分之九流入了房地产市场。

旧的故事又一次重新上演。只要中央政府为地方政府赚钱开个小口子,后者马上就冲上去搞得乱七八糟了。何清涟引用的建设部公布的数据显示,截止到1993年3月,全国设立了不少于6000个经济开发区。这些开发区吞掉了15000平方公里(150万公顷)的土地,比中国城市总面积还大。这还没有包括乡和村为建立所谓的“开发区”划出的大片土地。北京似乎完全失去了对各省的控制,而后者也失去了对乡镇和村的控制。为特别经济区和开发区提供的土地,已经远远超过了需求,多数土地至今仍未被使用。意料之中的是,吸引力较小的中部省份受损最大。比如,湖南省划出2485平方公里的土地,建了300多个特别经济区。标志着辉煌前景的广告牌,林立在通往这些开发区的各条道路上,但是这些省从没有找到资金做好基础设施, 那些广告牌就是唯一的开发成果。

这些特别经济区无可挽救地毁掉了农田。农业部估计,截止1992年底,特别经济区已经吞没了一千万亩(667000公顷)农田,广东省1996年的一个土地所有权调研显示,地方政府为大型项目划出了20万英亩的农田,这相当于该省可耕作农田的一半。作者蔡永顺也提到,截止1996年,这些“热点开发区”占用的土地中,没被开发的土地还有28万英亩,其中53%原属于农田。一半闲置的农田无法再恢复其耕作用途。在大规模的土地转换过程中,许多地方政府随意占用土地,忽视对农民给予足够的补偿。

当地方政府无法偿还,而仍陷于土地热之中时,毫无疑问,农民就会遭受损失。做了大量调研之后,蔡永顺指出,县和下属政府会拿到出租收益的30%或以上,用于“出售所需费用”,而在某些地方,这个比例甚至可高达70%。就全国而言,从1987年到1994年,从土地出租中收到的钱总计有2420万亿元人民币,其中大部分都被放在了地方政府的预算外账户里。据估计,土地转化的利润中,大约60%到70%流入了政府及其下属机关,约25%到30%交给了村委会,而分到农民手里的就只有10%左右了。

由于没有土地交易市场,农民无法对其失去的土地做出估值,加之缺乏土地所有权,他们几乎无法抵抗被逐出土地,而只获得些许甚至完全没有补偿。在工业化快速发展的省份,农民至少还能够在非农领域找到工作来获得收入,数百万农民因此而成为受益者。但是就算是在这样的省份,农村群体事件的模式也显示出,被剥夺了土地让他们忿恨不已。在广东,那里有一半可耕农田被用来建特别经济区。1992年以前的农民上访,涉及到土地转换的上访占总数的一半。后来对土地开发热的连续的检查,都没能阻止住这股盲目冲动。1998年,国务院信访办接到了46万封各地寄来的告状信,其中与农民相关的多达三分之二。非法收费、农田抢夺和腐败是最常见的投诉,一些基层干部承认,农民的负担和农田损失,是威胁中国农村的两个最严重的问题。

然而,此起彼伏的抗议活动没能阻挡从农民手中继续不断征用土地。2006年,国土部执法主任张新宝(译名)在一个令人震惊的声明中承认,在前六年间,至少发生了超过百万起土地用途非法改变。国土资源部2006年10月做了一项全国土地使用情况调查,2007年4月公布的结果显示,中国在2006年头9个月里又有3082平方公里的可耕种土地改变为非农用途。据该部了解,其中有603平方公里的土地,即超过6万公顷来自地方政府出于非农业用途的非法征用,涉及131000个独立案件。也就是说,涉及了至少131000个受损农民。该部也发出警告,最近时期流失的农地,将中国的可耕种面积降低到了1.206百万平方公里,这是该部认可的满足中国粮食需要的红线。

依法抗争权

在超过2000年的时间里,中国的儒家社会赋予了皇帝和高官绝对的权力,也给予了百姓通常被称为“正当反抗的权利”作为平衡。区别“正当反抗(rightful resistance)”与“日常反抗(popular resistance)[4]”,在于前者有国家颁布的有关官员犯错的法律和条令作为依据[5]。两位研究正当反抗的学者欧博文(Kevin O’Brien)和李连江将其描述为 “一种公众争议的形式,这种抗争沿着合法化渠道的边界运作,使用权威者的话语和承诺来限制和约束权力的实行”[6]

与中国古代王朝相比,中华人民共和国同样没有分权,下属承担了政府的全部职能,包括立法、行政和执法。干部滥用权力造成受害者只有上访一条路可走,这也是古老的传统,即向高层领导投诉其下属的不良行为。但是在改革开放以前,特别是文化大革命之前,党的规模小,入党不容易,需要向党明确表达平等的理想,禁止积累财富也杜绝了滥用权力的主要动因。因此,针对干部滥用权力的投诉并不多见。

在北京允许个人拥有私产,将收费权、征税权和投资权转交地方政府之后,干部们的行为产生了巨大变化。地方干部与农民和工人之间的矛盾不断加剧,中央政府不得不在1982年修订宪法,明确农民和工人有权申诉。在宪法修订案的第41条,声明人民有权对政府部门违法或者渎职,向国家机构提出投诉或者控告。

然而,腐败、土地征用、预算外税费却如雨后春笋般不断涌现,数量直线飙升。1995年,省、市、县信访办公室收到了不少于480万件投诉申告。至少四分之三的申诉案件是由超过5人的团体提出的。中央政府不得不限制农民的反抗权。1995年信访办发出修改的指引,禁止村民以超过5人的集体方式提出申诉,并要求投诉必须逐级处理。

这种约束被证明是有效的。1998-1999年,一项对曾经试图前往北京的上访者的调查显示,15人中只有一人成功躲避了地方政府的拦阻。六年后,在对688位2003-2004年以及2004-2005年间到达北京的上访者的调查中,欧博文和李连江发现,即便地方只有一层投诉备案要求,也仅有11人,也就是六十分之一的人得以顺利成行。不管信访办的真实意图是什么,这些对上访的规定,实际上绑住了那些受压迫的人的手脚。其时,腐败实际上已经在地方上蔓延开了。农民的抱怨通常被交给其被抱怨的对象,也就是那些地方官员,他们对投诉农民采取了报复。

然而对农民的欺压是如此深重和随心所欲,导致申诉事件的数量持续上升。2000年国务院信访办就受到了1020万起申诉。在地方上,干部开始雇佣地痞流氓充当保安人员,甚至使用黑帮成员阻拦和报复那些敢于上访的人。正如陈桂棣和吴春桃所描述的那样,上访者被威胁、毒打甚至有时会被杀害。通常的做法是派保安人员砸烂人家的谷仓, 没收人家的谷物,捣毁农民家里的几个大件耐用消费品。毫无悬念的是,农民开始自己组织起来。对农民而言,从上世纪九十年代中期开始,干部的腐败已经实际上摧毁了他们两千多年形成的正当抵抗权。示威和愤怒的冲突,很快代替了过去彬彬有礼的提出要求的做法。造成公共秩序被破坏的群体性抗议事件的数量,从1993年的8700起增加到1994年的10000起,再增加到2004年的74000起,2005年已经达到了87000起。

2005年5月,作为恢复和谐社会运动的一个部分,胡锦涛主席颁布了新的法规,使得农民能够更容易和更安全地注册集体上访。其中较重要的规定是严格限制对上访者采取惩罚措施,以及将投诉交给被投诉的人。通过废除农业税和地方政府征收杂项税费的权力,大幅度减少了党的干部滥用权力的范围。但是不满仍在蔓延,上访并未得到控制。现在北京有一个镇住满了上访者,他们无法得到听证或申诉的机会,因为害怕回家受到报复也无法或者不愿意回去。引用卫报(Guardian)乔纳森·瓦茨(Jonathan Watts)的报道:

这是一个老生常谈的故事。在(北京)丰台的垃圾遍地的街巷里,距离北京火车南站很近的地方,整个社区都住着外地来京的上访者。一些人为了等候上访已经住了几年了。很多人身上都有伤疤或者伤痕,有些人是因工伤、被警察拷打或酸性液体袭击而失明、重残。多数投诉是有关被当地房地产开发商或受贿官员欺骗。其他的则包括诸如女儿被村干部强奸,欠薪的工厂老板携款潜逃。他们被当成威胁到社区安全的捣乱者,据民权组织讲,500位上访者中能够成功获得赔偿的人不会多于1人。



[1] 2004年是0.528

[2] 根据印度商业线(Hindu Business Line),当时的国务院采取了非同平时的措施,只在党和政府传达了这些文件。

[3] 北京了解乡镇的困境,为了让它们能够执行自己的职责,政府通过了一个法规,允许乡镇花“自有项目的额外收入”以贴补支出超过收入的部分,这可能会被乡镇解读成为征收新的杂费开了绿灯。

[4] 译者注:美国农民研究专家詹姆斯·斯科特认为:为了回避公开的、有组织的政治行动带来的风险,农民很少采用“真正的”反抗方式即那些大规模的叛乱和革命去对抗权威,更多地是采取日常形式的抵抗,比如偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、装傻卖呆、诽谤、纵火、怠工等等方式,与从他们那里索取超量的劳动、食物、税收、租金和利益的那些人之间平常的却持续不断的争斗,去蚕食那些不利于他们的治理策略。

[5] 译者注:见《当代中国农民的依法抗争》。Kevin O’Brien和李连江认为,“依法抗争”即“以政策为依据的抗争”(policy-based resistance ),是农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员侵害的政治活动。

[6] Kevin J. O’Brian, 李连江,《中国农村的依法抵抗》(剑桥:剑桥大学出版社,2006)

本文选自郑磊翻译的藏龙卧虎-第7章

欢迎与globrand(全球品牌网)作者探讨您的观点和看法,郑磊,服饰品牌规划与市场形象塑造专家,终端营运讲师。原国家服装生产力促进中心研究员,曾出任意大利知名服饰品牌navigare大中华区品牌总监一职。长期以来,协助国内外服饰品牌制订并完善自身的品牌规划之路,为它们提供了卓越的市场形象提升服务,多次参与品牌的战略发展规划以及营销管理的辅导、培训工作。是《中国纺织》、《服装界》杂志专栏作家、《中国服饰报》特邀撰稿人、《服装销售与市场》杂志品牌顾问。联系方式:18611695124 或登录http://blog.sina.com.cn/qq105439288进行详细了解。(与我联系时,请说明您是在“全球品牌网”看到这篇文章的。) 查看郑磊所有文章

加入全球品牌网项目库
·拥有独立商铺,免费发布项目!
本站微信公众号:创业加盟项目大全
本站微信公众号:创业加盟项目大全

关注创业,关注项目,每日精选各领域有趣文章。(微信扫描如上二维码,或者直接添加微信公众号:xiangmu114