博弈东亚大棋局
2019-05-16 全球品牌网  刘军红

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[摘要]应该认清的是,金融危机后,“安全和货币”是美国关注的两大主题,以东亚共同体为表现的太平洋西岸的“排美性”的力量整合,被视为美国全球战略中的安全隐患。

  虽然美国推动TPP、瓦解东亚共同体并不是具体针对某一个国家,但日本主导推动的“东亚共同体”和背后的“日元体制”被美国视为对美元体制的挑战,美日货币体制的矛盾仍是主要矛盾,而人民币尚不具备国际货币的功能,中美矛盾以及中美货币矛盾仍属于次级矛盾。在美国看来,目前日本主导的“东亚制度日本化”,以及潜在的“日元汇兑本位制”,无异于地区制度的重构,无异于对美元体制的挑战,将直接导致东亚力量结构变化,对美国主导的秩序构成潜在威胁。

2010年底,关乎世界与地区秩序的系列峰会“云集”亚太,多种力量相互交织,彼此牵制,使原本重重叠叠、盘根错节的东亚地区合作结构更加复杂,地区合作的方向愈加不明。中国的地区合作战略在即将到来的2011年面临新挑战,客观要求我们高瞻远瞩,拨云见日,抓住主要矛盾,坚定战略自信,确保地区共赢战略的稳步推进。

“中国—东盟FTA”

开创地区合作典范

2010年年初,以东盟为基点的五组地区合作轴(中国—东盟、日本—东盟、韩国—东盟、印度—东盟和澳大利亚—东盟FTA)同时启动,东亚地区合作结构可谓复杂。但这并不是阻碍地区合作纵深发展(000001,股吧)的主要矛盾,相反,多辅多轴型的地区合作机制反映了东亚地区特有的多样性现实,有利于推进基于共同利益的平等、合作、互利、共赢的地区合作进程。

东亚金融危机后的1997年年底,“东盟首脑会议”特邀中日韩领导人列席会议,由此形成了地区合作机制上的“东盟+中日韩模式”雏形。1999年正式确立。这一形式包括两个含义:

一是东盟10国作为一个整体,与中日韩构建合作机制,而不是东盟10国分别与中日韩构建合作关系。这有利于促进东盟整合,也确保东盟在地区合作机制构建中的主导地位,即东盟喜欢表述的“主驾驶地位”。2001年中国率先与东盟达成协议,决定启动中国—东盟自贸区谈判进程,开启了在“10+3”下展开“10+1”机制的先河。自贸区于2010年正式启动。在此过程中,中国始终坚持两个原则,一是充分尊重东盟的主导地位,始终遵循和平合作、平等互利,构建共同利益,确保共赢的原则;

二是中国东盟始终坚持在WTO框架下的自由贸易协定(FTA)原则,在贸易关系上,通过货物贸易服务贸易上的废除关税、非关税壁垒,实现贸易便利化,降低交易成本;在投资关系上,通过投资协定的谈判,促进双方相互投资,确保地区产业平衡发展。尤其是2004年,中国率先实行了早期收获计划,提前给予东盟优惠关税待遇,加深了中国东盟的政治信任。中国东盟共同构建的“10+1”模式,堪称东亚地区合作的典范。“10+3”合作模式

符合地区多样性

作为地区的另一大国,日本的地区合作战略富有地区秩序安排属性,并不是简单的地区合作概念。这与日本对冷战结束后的国际政治权力转移、世界经济体系巨变的认识有直接关联。

1989年冷战结束,国际关系格局发生了全新的变化。以往以意识形态划线的世界市场重新统一,世界经济迎来了全球化时代,区域合作进程全面展开,这也为东亚地区合作浪潮的到来提供了历史条件。

一是上世纪90年代初,随着冷战结束,欧盟启动,北美自贸区结成,世界经济在地理空间分布上形成了欧美两大经济体共主格局。作为世界经济中最具活力的区域,东亚则因未形成制度互通互融的地缘经济区域,并未形成在世界经济格局中的鼎足而立地位。尤其是,面对欧美各自主导地缘经济圈、展开全球大竞争的新形势,作为世界经济第二强国的日本,失去了以往的全球竞争优势,面临被淘汰出强国之列的风险。

二是作为国际关系体系结构性剧变的货币表现,1999年欧元诞生,2002年欧元现钞流通,国际货币体系的力量结构呈现欧元和美元两极主导化雏形,日元面临沦为“三流货币”的风险。

三是随着市场经济在全球展开,新兴经济体快速成长、积极追赶,日本又面临新兴经济体的强烈竞争。尤其是,2001年中国入世,外来投资涌入,贸易、经济大发展,在成为世界工厂的同时,也成为世界市场的一部分,开始扮演世界经济的引擎角色,日本的世界级经济强国地位受到强劲挑战。

由此,日本能否回归亚洲,主导地区产业分工体系,构建全球竞争腹地,并通过展开地区金融货币合作,构建日本主导的“日元汇兑本位制”,则被上升为日本国家战略的时代课题。

另一方面,从东亚角度看,冷战结束后,东亚地区同时步入了经济改革、产业调整、社会文化大进步的时代,民间企业主导的地区商业网络、产业分工体系渐趋形成,经济相互依存加深,市场相互融合,彼此渗透,客观要求政府主导推动地区政策、法律制度走向相通相容,进而构建地区共同市场。

而1997年东亚危机爆发,以地缘经济为纽带,以东亚文化和危机意识为底蕴的“东亚人的东亚意识”上升,“东亚地区主义”渐趋形成,东亚地区经济合作的主观能动条件日臻成熟。不能忽视的是,东亚新兴经济体历经“奇迹”、危机与复活,快步迎来“从发展到发达的历史转段期”,中产阶层发展,社会文化进步,社会意识趋同,地区与国际政治安全诉求上升。区内利益趋同的国家和地区率先展开经济、安全合作,探索制度相通、风险共担、利益互享的共同体道路。东盟扩大及其内部合作的展开就是典型代表。

在此背景下,1999年柬埔寨加入东盟,东盟最终完成了10国体制,“东盟+中日韩”机制演变为“10+3”模式,具备了“广泛覆盖性”,上升为地区合作的主渠道。同时,经过十余年的发展,“10+3”坚持平等、共赢的基本理念,以构建东亚共同体为长期战略目标,主张和平、合作、发展,追求地区共同利益,进一步形成了符合东亚地区差异性特点的合作模式。

地区合作机制中的力学关系

从地区合作机制上看,“10+3”虽然是地区合作的主渠道,但东亚地区合作并非单纯地在“10+3”的轨道内展开,而是以其为主框架,以东盟为顶点,又形成了若干组“10+1”,以及多重交错的两国间FTA机制(双边机制)。

2001年中国、东盟决定启动自贸区建设谈判后,日本、韩国相继与东盟展开自贸区谈判。在此基础上,作为地区合作的主导力量,日本又分别与东盟核心国率先展开两国间的双边谈判,并将与东盟构建地区合作核心圈作为推动地区合作的基本模式。与此同时,作为东亚地区合作的主要工具,各国主导的自贸区以及自贸协定谈判并不是仅限于地区内展开,而是出现了积极的跨区域合作动向。东亚地区合作从一开始就表现出多辅多轴的复杂性兼跨区域的开放性特征。

东亚地区合作机制的复杂性与开放性的并存,不可避免地使地区合作进程带有强烈的主导权博弈色彩。尤其是围绕地区合作范围、核心机制、地区基本制度与规则等的安排权,日益成为大国主导地区未来秩序的核心目标。由此展开的大国主导权之争,构成了地区合作机制上的力学关系。

从地区合作范围上看,迄今基本上表现为三种框架:

一是“10+3”主渠道框架,即规定东盟+中日韩等13国为地区合作的基本范围。这也是1997年东亚危机后地区形成的基本共识。“10+3”也已上升为地区合作的基本模式。

二是日本主导的“10+6”模式。2004年东亚地区合作领导人万象会议决定,将“10+3”领导人会议升格为“东亚首脑会议”,并确定了以构建“东亚共同体”为最终目标。对此,美国方面提出质疑,认为“东亚首脑会议”缺乏“民主”,日本提出让澳大利亚、新西兰和印度加盟,添加“民主元素”,主张由“日式民主引领东亚地区合作”,构建“价值观共同体”。显然,日本否定了“民主等于美国”的基本逻辑,因而引起美国不满。美国认为“这是对跨太平洋(601099,股吧)自由贸易圈的割裂”,开始重新重视APEC,并提出在APEC框架内构建自贸区设想,公开声称“容忍APEC框架内的任何形式的双边自由贸易协定”,但唯独拒绝与日本谈判自贸协定。事实上,“10+6”模式面临被“太平洋体制”淹没的现实风险。

三是“日本—东盟轴模式”。虽然在地区合作中,这一机制并未被公认为一种正式的模式,但日本政府却将其设定为争夺地区合作主导权的阶段性模式。其背景是,日本认为美国对东亚地区合作不再保持“善意的忽视”,而是转变为“积极介入”,并对“东亚共同体”施以强大的压力,日本主导地区合作的战略面临被瓦解的风险。而中国和韩国在“10+3”框架下,取得了积极进展,占据相对优势,继续坚持“10+3”,对日本来说无异于放弃地区秩序主导权。日本已与东盟核心国展开全面的双边合作谈判,具备率先构建“事实上的东亚共同体”条件。基于此,2006年年初,日本小泉政府制定了“快攻东盟、牵制中韩,构建事实上的东亚共同体,确保主导权”的阶段性战略目标,主张将与东盟的谈判进程提前五年,力争2008年框定东盟,构建地区合作的核心圈。事实上,2008年年底日本如期与东盟核心国全面签订了经济伙伴关系协定(EPA),并与东盟整体达成自贸区协议,2009年年初正式生效。自此,日本在地区合作上率先抢占了核心圈,捷足先登,占据了“海洋地缘政治圈”要塞,开始推动“10+6”模式。

事实上,正是2008年日本初步框定了东盟,构建了事实上的制度一体化关系后,福田政府才大胆提出了“太平洋内海化”战略构想,即以“日美同盟”和“日本—东盟”为双轴心,展开跨太平洋自贸区建设构想,使太平洋成为“内海”。

而对中韩而言,自1997年以来,事实上在东亚地区范围内,中韩始终坚持“10+3”主渠道与东盟展开地区合作的双边谈判。在双边谈判没有达成实质性结果之前,任何合作范围、形式的改变,比如由“10+3”转为“10+6”,或转为APEC,都意味着中韩将被迫调整地区合作战略和政策,由此很有可能导致过去10年的努力半途而废,由此,所构建的地区合作态势上的相对优势也将被瓦解。从这一点上看,现阶段,能否坚持“10+3”主渠道,坚持积极的中国—东盟自贸区建设,直接关乎中国地区合作战略的成败。

地区合作制度安排决定秩序属性

从地区制度与规则建设上看,地区规则、制度的相通相融,直接关乎能否推动民间主导的地区相互依存的商业网络、产业分工体系,走向政府主导的制度一体化方向,其根本是能否实现公平、平等、互惠、互利、共同繁荣的大问题。

迄今,围绕东亚地区合作的制度建设,基本有两种工具:一是WTO原则下的自由贸易协定、自由贸易区(FTA);二是日本首创、主导的“经济伙伴关系协定”(EPA),以及由此形成的“经济联携区”(EPA网)。根据WTO关于FTA的例外条款规定,发达国家与发展中国家谈判FTA时,必须将所有的贸易领域纳入谈判,通常则需要保证90%以上的贸易实行零关税,并废除非关税壁垒。在“10+3”框架内,除了日本和韩国外,其他国家均不是OECD成员,均属于发展中国家范畴。

如此,日本要展开FTA谈判,则无法保护农业、服务业等低生产率部门利益,也无法发挥日本资金、技术,以及投资乃至制度安排权,特别是日元的优势。为此,日本创造性地设计了“经济伙伴关系协定”概念。在此框架下,一方面可以堂而皇之地将部分农产品排除于谈判之外,另一方面,更可以理直气壮地将投资规则、技术标准、人员流动规则、金融交易规则、环保规则、安全标准,甚至日元结算规则等纳入谈判,从而确立主导优势。

FTA与EPA的根本区别是:FTA仅仅废除了关税、非关税贸易壁垒,实现的是简单的“贸易转移”的静态效果;而EPA则是通过制度构建,形成政策、法律制度的相通相融,尤其是在构建过程中,日本基本上扮演谈判蓝本的“编剧”角色,甚至主张用“日式民主”引领合作,辅之以ODA(官方开发援助)政策,其所产生的效果则带有较强的“外交上的动态效果”。由此,EPA与ODA事实上成为日本推动地区战略的两轴。小泉执政时期,这也一度被认为是“首相官邸外交”的基石。

如果说“地区合作范围”框定的是地区合作体系中的力量分布与力量结构,并将决定未来地区秩序的基本架构,那么,地区规则、制度的安排则将决定地区秩序的根本属性。从日本与东盟各国的谈判过程看,谈判蓝本“首发权”的严重不对称,直接导致谈判结果的不公平,由此规定的制度体系,也带有较强的“日本化”特征。而日本主导完成的“日本—东盟”为核心圈的“事实上的东亚共同体”,自然也就带有不可忽视的“日式制度属性”。

由此,就提出了一个不容忽视的现实问题,即东亚地区的多辅多轴的合作机制,不可避免地将产生“边与边”、“轴与轴”的不相容性。如何协调地区合作进程中的新矛盾,构建相互兼容的制度体系,则成为未来地区合作中不容忽视的问题。

与此同时,地区化与全球化并行不悖。在地区合作的制度构建上,如何确保地区制度与全球制度的相通相容,特别是地区制度与WTO、IMF等全球制度架构的兼容性,直接关乎东亚地区与世界市场的兼容性。事实上,这也关乎东亚地区合作能否真正保持面向全球的开放性,维护全球发展大空间。任何形式的画地为牢、“闭关锁区”的制度安排,不仅不符合地区合作的根本宗旨,也不符合东亚地区的开放文化,更不利于东亚开拓世界空间,共享世界资源的共同利益。

美俄加入后的东亚合作格局

2010年10月底,东亚峰会河内会议决定吸纳美俄加入,从此,东亚地区合作机制的结构发生本质性变化,地区合作的议题、内容以及框架也不可避免地将发生深刻变化。

首先,美国积极介入东亚地区合作框架,体现了美国主导地区秩序的根本意图。奥巴马领导的民主党政府上台后,摆出高调回归东亚的战略姿态,其主要领导人连续寻访东亚要塞,对太平洋西岸点施“连环穴”,意在实施瓦解。

其次,美国在环太平洋沿岸同时展开另立门户的跨太平洋合作战略,积极推动跨太平洋经济伙伴关系协定(TPP)。TPP原本是2005年7月由智利、新西兰、文莱和新加坡四国签署,2006年生效的地缘型小范围的合作机制。2008年11月APEC会议期间,澳大利亚和秘鲁宣布加入。2009年11月新加坡APEC峰会前,美国总统奥巴马宣布加入TPP,让这个并不著名的区域合作框架名声大噪,影响力大增。随之,越南和马来西亚也宣布加入。美国的战略核心意图是,通过将东盟主要国家拉入自己的战略轨道,对“东亚共同体”实施瓦解,避免在太平洋西岸形成“排美性”的秩序,以顺势重新主导亚洲。

实际上,2004年前,美国对东亚地区合作采取战略性的“善意忽视”态度,因为当时的地区合作与美国主导的开放市场、减少交易成本的期待一致。但2004年年底,东盟+中日韩领导人万象会议决定将构建“东亚共同体”设为地区合作的总目标,并设立“东亚首脑会议”机制,显示地区合作走向“机构化”和“共同体化”倾向,引起美国高度警觉,决定重新关注亚洲,展开亚太战略回航。

当时的小布什政府提出要“回归亚太”,并于2006年提出APEC框架下的自贸区构想(FTAAP),2007年进一步提出“环太平洋自贸区”构想,初衷和意图就在于瓦解太平洋西岸的力量整合,确保自己的主导地位。

奥巴马政府在亚太政策上和小布什时期有着连续性。只不过奥巴马上任后回归亚太的调门更高,并将回归东盟与主导TPP结合,试图全面主导亚太合作大局。

应该认清的是,金融危机后,“安全和货币”是美国关注的两大主题,以东亚共同体为表现的太平洋西岸的“排美性”的力量整合,被视为美国全球战略中的安全隐患。虽然美国推动TPP、瓦解东亚共同体并不是具体针对某一个国家,但日本主导推动的“东亚共同体”和背后的“日元体制”被美国视为对美元体制的挑战,美日货币体制的矛盾仍是主要矛盾,而人民币尚不具备国际货币的功能,中美矛盾以及中美货币矛盾仍属于次级矛盾。在美国看来,目前日本主导的“东亚制度日本化”,以及潜在的“日元汇兑本位制”,无异于地区制度的重构,无异于对美元体制的挑战,将直接导致东亚力量结构变化,对美国主导的秩序构成潜在威胁。

俄罗斯加入东亚峰会,也将对地区合作结构产生战略影响。俄罗斯东进,体现了普京执政后持续推动的“俄罗斯亚太战略”的延续和深化。其能源、资源的主导地位,以及由此形成的垄断出口权,都将强化普京早在2007年就提出的“大卢布计划”。借助东亚地区合作机制,俄罗斯必将推动使其能源资源在东亚地区形成覆盖,而“卢布的东进与南下并举”,无疑也将对东亚地区现有的货币合作格局构成强有力的冲击。届时,美元、日元、卢布、人民币,以及地区其他货币关系如何协调,恐将上升为扩大版的东亚地区合作的新难题。

值得展望的是,从机制模式上看,美俄加入东亚峰会,对日本主导的“10+6”模式将构成牵制。原因是,2005年日本提出的包括澳、新、印的“东亚峰会”机制,事实上并不是“东盟整体+6”机制,而是东盟10国分别以各自的名义参加会议的机制,这可谓瓦解东盟主导地位的机制。而美俄加入的机制,则是“东盟+8”机制,即东盟重新回归了以完整的团体加入峰会的形式,堪称东盟主导地位的回归。如此,东盟如何利用大国间的相互牵制关系,形成相对力量平衡,关乎能否推动地区合作沿着平等、互利方向发展的关键。显然,构建共同利益,仍是确保地区公平、平等合作的前提,而片面追求“安全议题”,则不可避免地将挑起大国间的政治争斗,必将把东亚地区合作引向歧途。

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