新型城镇化正产生新的投融资需求
2019-06-08 全球品牌网  巴曙松

请加微信公众号:xiangmu114


回顾中国改革开放30多年,城镇化是支撑中国经济高速增长和快速转型的主线索之一。1978~2012年,中国的城镇化率从18%提高到52.7%,城市人口从1.7亿提高到7.1亿,每年城市人口平均增加量超过1500万。这种规模庞大、速度极快的城镇化浪潮使5亿人口摆脱了贫困,也使中国连续30年保持了年均10%的史无前例的增长速度。那些率先推进城镇化的广东、深圳浙江、江苏、上海等省市的人均GDP早在2010年已经和发达国家相差无几,上海和深圳也已成为全球生产效率最高的城市之列。更为重要的是,这些不断壮大的城市与世界的连结也日趋紧密,使中国的城镇化和全球化密切联系在一起。在未来20~25年里,中国的城镇化将进入到加速发展阶段的后半段(城镇化从50%提升到70%),在这段时间里,中国将面临着进入高收入国家还是陷入中等收入陷阱的历史性拐点。为了实现这个历史性转变,中国需要走出一条新型的城镇化曲线。

一、中国城镇化的转型

展望未来,中国的城镇化浪潮仍然方兴未艾,预计2030年中国的城镇化率将达到65~70%,届时大约将有10亿人生活在城市。目前,中国已经是一个中等收入国家,具有在下一个十年成为高收入国家的良好条件。为了实现从中等收入国家向高收入国家的顺利转变,中国需要建立一条新的城镇化模式:

(1)通过更加有效的要素市场并通过释放集聚效应继续推动经济转型和生产率提高,促进创新和新观念的涌现,以实现更加高效的城镇化;

(2)通过为转移人口及其家属提供更加公平、全面的社会服务,使他们真正融入城市,获得均等的机会分享城镇化成果,以实现更加包容的城镇化;

(3)通过节约能源、土地和自然资源,通过提高能源利用效率,降低能源消耗和二氧化碳排放强度,使中国的城镇化不以环境的严重退化和资源消耗的增加为代价,为居民留下更多的绿色生态空间、更多的青山绿水、让城市融入大自然,实现绿色、可持续的城镇化。

图表中国城镇化的趋势展望

资料来源:世界银行,作者梳理

高效、包容、绿色城镇化将服务于中国的发展目标和现代化进程,在中国的决策者看来,推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。为了使城镇化所承载的这些功能得以顺利发挥,中国在2013年底召开了全国城镇化会议,作为一个统一的部署,会议要求:

(1)实施以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务;

(2)优化布局,根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局,把城市群作为主体形态,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展;

(3)坚持生态文明,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,尽可能减少对自然的干扰和损害,节约集约利用土地、水、能源等资源。

(4)要传承文化,发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

归根结底,城镇化是一个自然的历史过程,是一个市场力量自发驱动、政府力量顺势引导的过程,为了使这个过程更加符合自然规律和市场规律,中国仍需要在土地、户籍、融资体系等多个层次启动一系列改革,从而使人口的流动更加自由、市场的作用更加突出、开放的范围更加广泛,从而让中国的城市在政府发展规划的框架下响应市场力量,更自然、更有效地成长,更包容、更可持续的发展,更繁荣、更开放地融入世界。

二、新型城镇化产生新的投融资需求

为使中国从中等收入国家向高收入国家成功转变,并使中国未来的城镇化更有效率、更加包容和更可持续,中国需要采取一种新型的城镇化模式。这种新模式至少应该包括三个关键点:其一是使集聚效应和分工效应在生产率提升中发挥更突出的作用。其二是使人口城镇化居于更核心的地位。其三是使人口在不同区域、城市之间的流动更为便利,以实现人口按照自己的能力和意愿在所期望的地方就业。

这种新型的城镇化模式必然会产生不同的基础设施和公共服务的新需求,而这种新需求则需要财政和金融部门来响应和提供。这种新需求主要体现在几个关键领域:其一是促进集聚效应和分工效应最大限度发挥的交通网络一体化建设的基础设施需求。其二是有助于促进人口城镇化、促进社会包容性以及环境可持续的公共设施、教育、医疗等需求。其三是有助于推动人口城镇化的保障性住房建设需求。未来的保障房建设仍然需要为外来流动人口和城市最低收入家庭提供基本住房保障、为城市“夹心层”和城市中低收入家庭提供过渡性住房、为城市棚户区家庭提供回迁和安置住房。这仍然是一笔规模可观的支出,如何规划、引导地方政府、企业和个人三方一起解决住房建设中的资金供给问题,确实是一个十分突出的问题。

为了实现新型城镇化所要求的经济上的集聚效应、社会包容上的人口城镇化以及保障房建设,中国未来仍需要在公共基础设施和社会公共服务两个层面进行投资支出,不过考虑到中国未来城镇化的新内涵以及新的宏观和金融条件,中国未来城镇化的投资需求必然会区别于以往,这体现在几个方面:

第一,虽然基础设施建设投资的空间仍然存在,然而,下一个十年,既不会有20世纪80年代的城市基础设施方面的大量历史欠债,道路、电力、通讯、港口等普遍短缺的时代已经过去;也不会有20世纪90年代末的新一轮“投资拉动内需”、加入WTO、外需强劲增长时的处处基建需求。未来,为了使基础设施投资更为满足高效、包容、可持续的城镇化需求,基础设施投资需要转变思路:首先,投融资主体需要转变,不再一味以政府为主导,需要更多引入市场力量以在项目成立时更多考虑建成效益;其次,融资方式的转变,多元化的资金渠道来源,使社会各类资金都分享基建带来的收益,同时也使得项目建设接受市场的监督;再者,不再走过去“遍地开花”的老路,需要更多考虑地方的产业转移、人口流动等因素,战略性的超前投资是有必要的,但是必须要有未来更大的需求来匹配,否则,产生无效投资的可能性会加大。所以,投资的区域、领域、行业都将会因各地已有的存量建设、未来的要素变化、以及更为重要的新型城镇化的要求而有所差异化。

第二,尽管经过近年来大规模的基础设施建设,但是考虑到下一阶段,新型城镇化模式的持续推进,仍将产生进一步的建设需求。目前来看,长珠三角的城市人均基础设施存量最高、中部地区远远落后,但即便是长三角地区也尚不及OECD国家1990年的水平。比较来看,长珠三角地区当前的存量也仅仅和美国1972年、加拿大1979年一级日本的1976年水平相当,落后了40年;而西部、环渤海以及中原地区更是远远落后于以上OECD国家。这种较大的差距意味着:

(1)从未来的基础设施投资需求总量上看,按照2020年中国城镇化率达到60%的目标,结合对人口增长率的预测以及对区域赋予梯度人均资本存量增速,同时将过去十年的平均增速作为一个参考标准,可以大致测算2012~2020年的不同区域基础设施投资需求总量将达40多万亿,同时看到中部地区的投资需求最大,达到19万亿,其次是环渤海地区

(2)从未来的基础设施投资需求结构上看,中国铁路建设相对滞后,依然存在较大投资空间。2011年中国铁路营业里程达到9.3万公里,比上年增加2071.1公里、增长2.3%,里程长度居世界第二位。从路网密度的国际视野来看,不论是基于国土面积还是基于国家总人口,中国都是处于较低水平,每万平方公路上的铁路在2010年为69,是英国的1/20,印度的1/7;每万人拥有的铁路里程更是不到0.5公里,处于较低水平,体现中国铁路建设的滞后。公共设施严重不足,投资将随着城市化进程的推进而不断加大。

随着基本的道路、桥梁等建设完善之后,政府的社会公共职能就愈显重要,城市污水的处理、燃气管道的铺设、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资续期加大。以城市改善的卫生设施为例(获得经改善卫生设施是指具有最基本的处理排泄物设施的人口所占的比例),中国仅74%,不及平均的中等收入国家,远不及高收入国家;城市最基本的燃气普及率尚有4个省未达80%,这些都有待进一步改善。

第三,城市公共交通建设空间依然存在,这也是促进人口流动、缩短通勤时间的重要举措。通常,平均上班时间是衡量城市公共交通建设发达或滞后程度的标准之一。早在2010年英国的一家咨询公司就对全球主要国家的工作人员上班时间做了一个调查,其中中国以42分钟居首位,高于主要的发达经济体,也高于印度。就各个省份而言,北京以人均52分钟位列全国首位,广州、上海、深圳的人均上班时间也都超过45分钟,50个主要城市有1/4上班时间超过30分钟。有研究表明,城市的拥堵正是城市的基础设施未跟上人的发展步伐所致。以北京为例,一个人口超过2000万的都市,运营的地铁总长度仅372公里,人均不到2厘米,天津、重庆更是缺乏,这些离国际尚有较大差距,纽约市公共交通占总交通量的53%,市区铁路共27条,长443公里,大部分车站通宵服务。

第四,农民工的市民化带来教育、医疗以及文化等领域的均等化投资需求。随着户籍制度的推进,现居城市的无户籍各行业从业者将主要带来城市教育、医疗、文化等的均等化需求。大致测算来看,对于现有流动人口,有至少1万所小学、400个剧场和50万张医院床位需要投资建设。户籍制度放开以后,现居城市的从业者后顾之忧减少,成为真正的“城里人”,其子女可以接受城市里的教育,他们也可以享受城市的医疗卫生,特别是对于受过高等教育的从业者,其文化服务需求更强。一个基本的测算表明:

(1)基于现有城市市辖区人口的人均拥有小学数、人均拥有剧场数以及人均医院床位数水平;

(2)假使各个省市的人口“十二五”规划计划吸纳落户的农民工数目(每年1837万人)全部达到现有的水平一共需要的投资;

(3)也假使全部的存量流动人口市民化之后带来的投资需求。

以医院床位为例,现全部城市市辖区拥有2281千张医院床位,每万人拥有59张,假使全部现有流动人口都在城里就医,那么就还需要927千张新床位。

三、为新的投资需求而融资

新型城镇化需要一个新型的融资供给机制。从总量上,规模庞大的城镇人口所对应的潜在金融需求将是一个规模庞大的市场,它意味着与之相伴的基础设施和公共服务融资需求总量依然较大,需要一个跨时空的资金匹配机制来实现。为了实现这一点,中国需要实施一揽子改革政策,使地方政府的事权与财权更好匹配,开拓地方收入来源,降低对土地财政的依赖,推动私营部门的积极参与市场化融资,从而打造更可持续的融资方式,使直接融资发挥更突出的作用。

过去中国城镇化的融资体系总体上运行良好,但是现在却开始出现新的挑战。历史上,中国的财政和金融系统支撑了大规模的城市基础设施和公共服务融资。然而,考虑到未来10—20年,中国仍将有3亿新增转移人口进入城市,中国不仅需要消除城镇居民和现有转移人口之间公共服务水平的不均等,还需要为今后新增的转移人口提供基础设施和社会服务,未来财政体系也需要为满足全国统一的最低公共服务水平提供资金。只有通过适当改革,中国的财政和金融体系才能为即将到来的财政支出和融资需求提供必要的支撑。然而,改革的核心并不单单是弥补总量上的融资缺口,更是为了解决中国财政和金融体系中的缺陷,对地方政府的债务融资给予有效的监管,并逐步克服土地融资所产生的负面冲击。为了达到这个目标,重新界定政府的职能将是改革的关键环节,在一个有效的融资体系中,政府应当成为平等、有效的公共服务提供者,而非生产部门的投资者

在未来更可持续的融资体系中,财政、金融和私人部门将会扮演不同的角色、发挥不同的功能。财政改革要使劳动力和企业的流动更加高效,使之流向生产率最高的地方和行业,公共服务支出则需要促进转移人口及其家属的市民化,使其真正融入城镇生活。金融改革既要有效满足地方政府基础设施建设的融资需求,在信贷总量难以继续攀升的条件下,让地方政府按照市更加市场化、透明化的方式更大范围地利用债券市场融资,同时也要对地方政府施加必要的金融纪律,以避免对金融部门带来不可控的潜在风险。私营部门在市场化程度高、准入和退出机制完善的领域也应该发挥更大的作用。

为实现财政、金融和私人部门在未来城镇化融资中的作用,需要对整个体系进行系统性的一揽子改革,而不是简单聚焦于细枝末节。因为在当前的城镇化融资体系下,税收体系、财权和事权划分、土地财政、城市基础设施融资和地方债务管理等方面的改革往往是互相联系、彼此制约的,因此需要考虑一揽子改革方案中不同内容的协调配合以及对经济的总体影响。有些改革内容比较容易达到共识,也容易推进,可以先行一步,有些改革的影响比较深远,则需要事前的充分试验,方可全面推广。

查看 巴曙松 所有文章

加入全球品牌网项目库
·拥有独立商铺,免费发布项目!
本站微信公众号:创业加盟项目大全
本站微信公众号:创业加盟项目大全

关注创业,关注项目,每日精选各领域有趣文章。(微信扫描如上二维码,或者直接添加微信公众号:xiangmu114